Kultúra hodnotenia vynakladania verejných zdrojov je na Slovensku žalostná. A to aj napriek tomu, že aktivita štátu má široké pôsobenie s rôznou intenzitou na rôznych trhových, ale aj netrhových aktérov. Otázky správneho cielenia a zefektívnenia míňania verejných zdrojov, najmä štrukturálnych fondov, sa zvýrazňujú v spojitosti s viac ako 15 mld. €, ktoré nám ponúka Európska komisia na rozvoj nami vybraných oblastí.
Hodnotenia je možné realizovať priebežne (priebežné hodnotenie), alebo po implementovaní (ex post hodnotenie) opatrení/politík. Ex post hodnotenie dáva šancu vyvodiť poučenia pre ďalšie generácie podporných nástrojov a zamerania politík. Ex post hodnotenie predstavuje robustný prístup, ktorého cieľom je nachádzať poučenia z (v našom prípade permanentného krízového) vývoja.
V našich končinách bežným prípadom je nerelevantnosť cieľov zamerania stratégií k reálnym potrebám či problémom spoločnosti, alebo jej jednotlivých subsystémov. Strategickú orientáciu verejných politík častokrát prirodzene poznačí politikum. Príkladom môže byť sociálna politika, ktorá sa mení v závislosti od politickej farby trička ministra (modré vrs. červené tričko). Na prvý pohľad v takomto prípade neexistuje správne a nesprávne riešenie. A práve zhodnotenie realizovaných opatrení môže ukázať, ktorý typ politiky (opatrení) má aké efekty (sociálne, vplyv na verejné financie, etc.) a nájsť riešenie zodpovedajúce aspoň lokálnemu finančnému minimu.
Problémom na Slovensku je, že ex ante hodnotenie intervencií sa nerealizuje alebo realizuje nesprávne, čo výrazne znižuje vplyv a účinnosť opatrení. Nezodpovedanou otázkou ostáva, či je to z neznalosti, alebo je to cieľ.
Žiaľ, nie vždy rozhodnú odborné argumenty, ale neznalosť odbornej problematiky nominantov, osobné záujmy, politické dogmy či lobbing. Práve tu robí Európska komisia obrovský kus práce a pre nastavenie mechanizmov vytvorila systém ex ante podmienok, ktoré museli členské krajiny spĺňať, aby získali zdroje pre jednotlivé Operačné programy do roku 2020. Tým sa obmedzil priestor pre vlastnú kreativitu, avšak je zrejmý mantinelizmus, teda skúšanie extrémnych modelov pri využívaní financií európskych daňových poplatníkov, ktorý znižuje efektívnosť využívania zdrojov a v niektorých prípadoch zbytočne provokuje európskeho donora.
Sme v strede programového obdobia rokov 2014-2020 využívania EŠIF (Európskych štrukturálnych a investičných fondov), ktoré sme dostali pre rozvoj Slovenska. Žiaľ, zatiaľ sa veľa nespravilo a hrozí, že nastane „run na EŠIF“, pričom smerovanie je v niektorých prípadoch už od začiatku otázne.
Prezentácia výsledkov využívania najmä štrukturálnych fondov sa vo väčšine prípadov v minulosti (napr. 2007-2013) posúvala do roviny „koľko peňazí sme minuli“, odborne povedané vyčerpali. Kľúčové slovo vo všetkých tlačových správach bolo čerpanie“. Orientácia na čerpanie spôsobila, že v prípade mnohých projektov je ich reálny prínos viac ako otázny. Kvalita tak bola nahradená absorpčnou kapacitou. Tento „filozofický“ prístup umožnil podporenie a realizáciu aj otáznych projektov, či projektov bez domyslenej koncovky.
Príkladom môže byť extenzívne budovanie infraštruktúry verejných VaV organizácií v rokoch 2007-2013 bez priameho prepojenia na prax a najmä bez domyslenia ďalšieho financovania vytvorených infraštruktúr a ľudských zdrojov. Problémom bola podpora infraštruktúry bez väzby na riešenie konkrétneho projektu a tak vznikli centrá, ktoré nemali zdroje na reálny výkon.
V aktuálnom programovom období rokov 2014-2020 sa postupne blížime do podobnej situácie, keďže čerpanie (ale aj kontrahovanie) je po 3 rokoch (2014, 2015, 2016) žalostné.
V súčasnom systéme „prideľovania peňazí“ je niekoľko systémových chýb. Jednou z nich je neschopnosť objektívneho hodnotenia realizovaných opatrení a prijatie spätnej väzby smerom k zameraniu podpory. Neschopnosť správneho zhodnotenia realizovaných opatrení sa prejavuje na strategickej, ale aj operatívnej úrovni.
Logika Hodnotenia
Logika hodnotenia by mala ísť po línii CIELE - VSTUPY - VÝSTUPY - VÝSLEDKY - DOPADY.
Jeden zjednodušený príklad: cieľom je podpora start-upov/rozvoj podnikania/inovatívnosti. Vstup: konkrétne opatrenie s presne určenými parametrami a alokáciou X mil. €. Výstupom je napr. ponuka služieb (consulting). Výsledkom je prístup k technologickému know how a výsledné dopady sa hodnotia z hľadiska ekonomiky/spoločnosti, keďže start-up môže napr. vyvinúť liečebnú metódu, ktorá ozdraví populáciu a to prispeje k rastu ekonomiky a šetreniu zdrojov zdravotných poisťovní, lebo podpora umožnila rozvoj technologicky najlepších projektov. Najlepších! Tu sa spája cielenie podpory a mechanizmus hodnotenia a výberu projektov.
Alebo z podpory start-upov nebude nič, lebo bola nízka alokácia, príp. vysoká alokácia, ktorá difundovala do neznáma... Zistením môže byť aj, že nemáme vhodné technologické start-upy, a tak bolo opatrenie zbytočné... Práve určenie dôvodu (magického lebo) by malo byť cieľom takýchto hodnotení a teda pochopenie chýb, ale aj úspechov. Následne je možné chyby odstraňovať a úspešné prístupy replikovať.
Veľkou výhodou vhodne nastaveného priebežného hodnotenia (pri opatreniach realizovaných dlhšie časové obdobie) je šanca opraviť/doladiť nedokonalosti v cielení (príp. mechanizmoch).
Ex post hodnotenie je účelné pre komplexné zhodnotenie realizovaných opatrení častokrát s časovým odstupom, aby bolo možné posúdiť širšie efekty, ktoré intervencia vyvolala (napr. na spoločnosť, ekonomiku, životné prostredie, kultúrne a sociálne dopady).
Zaujímavé je, že mnohé opatrenia je možné modelovať, zhodnotiť ex ante (teda vopred). Prírodné vedy poznajú pojem myšlienkový experiment, ktorého je však v policy makingu ako šafranu.
Hazardovanie, ale aj ono magické politikum v prípade iných typov podpôr, napr. hospodárskej či inovačnej politiky však nesmie mať vo verejnom rozhodovaní priestor.
Finančné Nástroje v SR
Ministerstvo financií SR je Koordinačným orgánom pre finančné nástroje v SR. Podpora finančných nástrojov vyplýva z potreby financovania investičných priorít Slovenskej republiky udržateľným spôsobom. Pri finančných nástrojoch teda prijímateľ získava prístup k financovaniu za zvýhodnených podmienok oproti trhovým podmienkam, a tak ako pri štandardnom financovaní ich musí aj vrátiť. Finančné nástroje sú cielené do oblastí, v ktorých je možné identifikovať trhovú medzeru. Okrem návratnosti finančné nástroje umožňujú vo veľkej miere zapojiť súkromný kapitál a prostriedky finančných inštitúcií. Návratnosťou a zapojením dodatočných prostriedkov sa významne zvyšuje dopad takto vyčlenených finančných prostriedkov EÚ.
V SR sa v programovom období 2014-2020 rozhodlo o implementácií finančných nástrojov prostredníctvom integrovanej štruktúry Slovak Investment Holding. Slovak Investment Holding, a.s. je správcovská spoločnosť spravujúca National Development Fund II., a.s. NDF II. Slovak Investment Holding od 1.1.2016 spravuje aj finančné nástroje v rámci National Development Fund I z programového obdobia 2007-2013 z programu iniciatívy JEREMIE.
Prvé revolvované prostriedky boli využité na investíciu do Stredoeurópskeho fondu fondov (Central European Fund of Funds - CEFoF), ktorý je v správe Európskeho investičného fondu. Táto investícia je príkladom výhodnosti finančných nástrojov, nakoľko dokazuje, že tie isté finančné zdroje môžu byť v praxi opakovane využité na viaceré investície.
Od septembra 2018 má Slovak Investment Holding mandát na správu zdrojov investovaných od verejných a súkromných investorov. Pre tento účel založil dcérsku spoločnosť Slovak Asset Management (SAM), ktorá má spravovať štátne aktíva s cieľom mobilizovať domácich a zahraničných súkromných investorov resp. medzinárodné finančné inštitúcie. SAM má povolenie Národnej banky Slovenska pre vytváranie a spravovanie alternatívnych investičných fondov v členských štátoch EÚ. Ako prvý vznikol Venture to Future Fund (VFF), ktorého činnosť bola zahájená začiatkom roku 2020 v spolupráci s Európskou investičnou bankou.
Na úrovni Európskej únie vzrastá význam finančných nástrojov ako prostriedku implementácie európskych štrukturálnych a investičných fondov. Európska komisia vyzýva členské štáty k významnému navýšeniu pomeru medzi návratnou formou pomoci, čiže finančnými nástrojmi, a nenávratnou formou pomoci. Princíp fungovania finančných nástrojov je rovnako využitý aj pri tzv.
Postavenie orgánov, princípy riadenia, implementačné a kontrolné mechanizmy a postup vykonávania finančných nástrojov v podmienkach SR upravuje Zákon 323/2015 Z.z.
Štruktúra Slovak Investment Holding
Inšpekcia v Sociálnych Veciach
Ministerstvo práce, sociálnych vecí a rodiny Slovenskej republiky podľa zákona o inšpekcii v sociálnych veciach zriadilo Inšpekciu v sociálnych veciach ako SVOJ SAMOSTATNÝ ORGANIZAČNÝ ÚTVAR, ktorý svoje právomoci vykonáva samostatne, nezávisle a nestranne. Správny dozor je typickou činnosťou orgánov verejnej správy. Účelom takejto činnosti je predovšetkým vyhodnotenie činnosti vzhľadom na jej súlad s povinnosťami určenými platnými právnymi predpismi, na ktorú nadväzuje právne relevantné reagovanie na zistené nedostatky.
Inšpekcia v sociálnych veciach vykonáva dozor v nasledovných oblastiach:
- POSKYTOVANÍ SOCIÁLNYCH SLUŽIEB podľa zákona č. 448/2008 Z. z. o sociálnych službách a o zmene a doplnení zákona č. 455/1991 Zb .
- POSKYTOVANÍ PEŇAŽNÝCH PRÍSPEVKOV NA KOMPENZÁCIU SOCIÁLNYCH DÔSLEDKOV ŤAŽKÉHO ZDRAVOTNÉHO POSTIHNUTIA podľa zákona č. 447/2008 Z. z.
- VYKONÁVANÍ OPATRENÍ SOCIÁLNOPRÁVNEJ OCHRANY DETÍ A SOCIÁLNEJ KURATELY podľa zákona č. 305/2005 Z. z.
Zákon o inšpekcii v sociálnych veciach určuje subjekty občianskej spoločnosti (fyzické a právnické osoby) inak ministerstvu nepodriadené, ako aj organizačné súčasti štátu ako DOZOROVANÉ SUBJEKTY. Tieto majú povinnosti im dané právnymi predpismi v oblasti sociálnych vecí. Osobitosťou inšpekcie v sociálnych veciach je rôznorodá povaha a povinnosti dozorovaných subjektov, a to tak v oblasti sociálnych služieb, ako aj v oblasti sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately.
Inšpekcia v sociálnych veciach vykonáva dozor z vlastnej iniciatívy na základe PLÁNU DOZORNEJ ČINNOSTI NA NASLEDUJÚCI KALENDÁRNY ROK. Plán dozornej činnosti vychádza z verejného záujmu, odborných informácií, poznatkov, vývoja a rizík v rôznych vecných oblastiach inšpekcie v sociálnych veciach, reálnych možností výkonu dozoru, ako aj z priorít v nasledujúcom období. Zohľadňuje predovšetkým osobitnú zraniteľnosť dotknutých fyzických osôb - cieľovej skupiny v oblasti sociálnych vecí. Tou sú najmä maloleté deti, seniori, osoby so zdravotným znevýhodnením alebo s ťažkým zdravotným postihnutím.
Inšpekcia v sociálnych veciach vykonáva dozor z vlastnej iniciatívy, ak je to potrebné na základe oznámenia na výkon dozoru. Oznámenie môže podať fyzická osoba alebo právnická osoba, a to písomnou formou.
Z OPISU SKUTOČNOSTÍ by malo byť zrejmé, že sa ním poukazuje napr. na nesplnenie si povinností poskytovateľa sociálnej služby pri poskytovaní sociálnej služby vo vzťahu ku konkrétnemu prijímateľovi sociálnej služby, u konkrétneho poskytovateľa sociálnej služby, alebo na neplnenie účelu poskytnutého peňažného príspevku na kompenzáciu konkrétnym poberateľom peňažného príspevku na kompenzáciu sociálnych dôsledkov ťažkého zdravotného postihnutia, na nedostatočnú kvalitu alebo rozsah poskytovanej osobnej pomoci fyzickej osobe s ťažkým zdravotným postihnutím, ktorá je odkázaná na opatrovanie, a na ktorej zabezpečenie sa poskytuje peňažný príspevok na osobnú asistenciu alebo peňažný príspevok na opatrovanie, alebo, že subjekt sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately porušil/nesplnil povinnosť pri vykonávaní opatrení sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately tak, ako mu ukladá zákon.
Inšpekcia v sociálnych veciach oznámenie posudzuje podľa jeho obsahu. Ak oznámenie neobsahuje náležitosti, Inšpekcia v sociálnych veciach VYZVE OZNAMOVATEĽA, aby v lehote nie kratšej ako 7 dní nedostatky oznámenia odstránil a súčasne oznamovateľa poučí o tom, ako je potrebné nedostatky odstrániť. Inšpekcia v sociálnych veciach NERIEŠI ANONYMNÉ PODANIE OSÔB.
Podľa zákona o inšpekcii v sociálnych veciach Inšpekcia v sociálnych veciach, ak o to požiada oznamovateľ, utají totožnosť oznamovateľa. Utajenie totožnosti oznamovateľa nie je možné vtedy, ak si Inšpekcia v sociálnych veciach plní povinnosť upozorniť orgán sociálnoprávnej ochrany detí a sociálnej kurately na porušovanie práv dieťaťa alebo poskytuje informácie orgánu činnému v trestnom konaní, súdu a inému orgánu verejnej správy. Ministerstvo oznámenie odmietne, ak je z neho zrejmé, že ide o opakované a zjavne bezdôvodné oznamovanie skutočností alebo ho môže odmietnuť, ak bol v tej istej veci už dozor vykonaný. O týchto dôvodoch odmietnutia sa oznamovateľ informuje.
Podobne, ak Inšpekcia v sociálnych veciach zistí, že oznámenie je podľa svojho obsahu podaním podľa predpisov upravujúcich správne konanie alebo súdne konanie, oznamovateľa poučí o správnom postupe a v prípade, ak ministerstvo zistí, že oznámenie je podľa svojho obsahu oznámením o skutočnostiach, že bol spáchaný trestný čin, bezodkladne postúpi oznámenie alebo jeho časť príslušnému orgánu.
Pri výkone správneho dozoru Inšpekcia v sociálnych veciach primerane postupuje podľa ZÁKLADNÝCH PRAVIDIEL KONTROLNEJ ČINNOSTI stanovených zákonom o kontrole v štátnej správe. Ide o postup, ktorého cieľom je dospieť k zisteniu - jeho výsledkom teda nie je vydanie rozhodnutia, ale „úradné“ zistenie/overenie skutočného stavu (zahŕňajúce i porovnanie so stavom žiaducim, vymedzenie odchýlok, príčin a podobne). Toto zistenie je následne formalizované v podobe informačného, resp. dokumentačného úkonu, ktorý nezakladá, nemení či neruší právne vzťahy, ale môže byť PODKLADOM (jedným z podkladov) pre prípadné začatie SPRÁVNEHO KONANIA.
Výsledným materiálom z dozoru, teda overenia dodržiavania povinností dozorovaným subjektom, je v prípade, ak Inšpekcia v sociálnych veciach zistí nedostatky, PROTOKOL O VÝSLEDKU VYKONANÉHO DOZORU alebo KONSOLIDOVANÝ PROTOKOL O VÝSLEDKU VYKONANÉHO DOZORU, ak sú podané opodstatnené námietky proti zisteným nedostatkom alebo proti odôvodneniu zistených nedostatkov. Ak neboli vykonaným dozorom zistené nedostatky/porušenia povinností, o výsledku dozoru sa spíše ZÁZNAM. Protokol aj záznam ministerstvo zverejňuje do 7 dní od ukončenia dozoru.
Súčasne účelom je transparentnosť výkonu inšpekcie - inšpekčnej činnosti v sociálnych veciach.